L’Europa e la risposta alla guerra dei dazi

L’Europa e la risposta alla guerra dei dazi

E’ autorizzata la riproduzione di estratti del testo che segue, purché con citazione della fonte: NICLA PICCHI, L’Europa e la risposta alla guerra dei dazi, in Corriere della Sera Brescia, 4 luglio 2018.

 

L’iniziativa dell’amministrazione Trump di gravare con dazi le importazioni di acciaio e alluminio provenienti da alcune aree – tra cui l’Europa - oltre a non essere nuova (anche l’amministrazione Bush, com’è noto, vi fece ricorso nel 2002) ripropone la vexata quaestio delle misure protezionistiche; l’Europa farebbe bene ad adottare un approccio simile all’”America First” di Trump?
Com’è noto, le regole del sistema multilaterale (WTO) consentono agli stati, in presenza di determinate condizioni, di attivare misure di protezione del mercato nazionale quale reazione a comportamenti illegittimi posti in essere da altri stati membri (sovvenzioni vietate, vendite in dumping, ostacoli al commercio, ecc.); il sistema ammette anche che i membri, pur in assenza di comportamenti illegittimi, possano ricorrere a misure temporanee di salvaguardia in caso di (comprovato) grave pregiudizio per la loro industria nazionale. Ciò nonostante, gli stati possono sempre decidere (e non di rado lo fanno, come nella vicenda in esame) di adottare misure protezionistiche in violazione delle regole della WTO; in tal caso tuttavia i paesi danneggiati da tali iniziative sono legittimati ad assumere misure ritorsive.
La scelta di adottare misure protezionistiche viene argomentata con l’obiettivo di difendere l'interesse nazionale, concetto astrattamente semplice, ma di non facile traduzione pratica: nei fatti è assai arduo individuare l'interesse economico che, volta per volta, sostanzierebbe l'interesse nazionale. Quando nel 2002 gli Stati Uniti decisero l’adozione di dazi sulle importazioni di acciaio, l’associazione americana delle industrie utilizzatrici di acciaio sostenne che la misura avrebbe distrutto tra i 19 e i 32 mila posti di lavoro nei settori utilizzatori, a fronte dei 3.700 posti tutelati nella siderurgia (BONAGLIA, GOLDSTEIN, 2008): nel conflitto di interessi tra i diversi settori coinvolti, in base a quali criteri andava valutato l’interesse nazionale?
Ad ogni buon conto, è noto come quella vicenda andò a finire: la misura fu oggetto di una tempestiva azione promossa dall’Unione Europea (caso “Steel Safeguards”); poiché la procedura si concluse con la vittoria dell’U.E., quest'ultima attivò immediatamente la propria risposta, e nel novembre del 2003 pubblicò la sua “lista di ritorsione” dei prodotti che avrebbe preso di mira (gravandoli di dazi), se gli Stati Uniti avessero rifiutato di allinearsi alle regole del WTO.
E’ interessante analizzare la strategia adottata dall’U.E. nella scelta dei prodotti sui quali applicare la ritorsione autorizzata (BOWN, 2009):

“L’Unione Europea ha tratto vantaggio dalla difficoltà politica rappresentata dalle imminenti elezioni presidenziali statunitensi del 2004, scegliendo di concentrare le sue minacce su prodotti esportati dagli stati elettoralmente in bilico. Le sanzioni maggiormente pubblicizzate minacciavano di colpire le esportazioni di Tropicana e agrumi dello “stato ballerino” della Florida — la sede del controverso riconteggio dei voti Bush-Gore nel 2000.”

E’ altrettanto interessante vedere qual è stata, a seguito dell’iniziativa europea, la reazione dell’amministrazione americana dell’epoca:

Piuttosto di rischiare di alienarsi interessi strategici a ridosso delle elezioni, l’amministrazione Bush reagì alla minaccia europea eliminando, nel dicembre 2003, le tariffe sull’acciaio introdotte in violazione delle norme WTO.” (idem)

La prima controversia a produrre una ritorsione autorizzata dal WTO fu, nel 1996, il caso “Bananas”, e vide soccombere l’Unione Europea. Gli Stati Uniti contestarono - con successo - le restrizioni discriminatorie dell’Europa sulle importazioni di banane dell’America Latina (distribuite da aziende statunitensi come Chiquita e Dole). Dopo aver ottenuto una decisione favorevole dagli arbitri WTO, poiché l’Unione Europea si rifiutò di rivedere la propria posizione, gli Stati Uniti furono autorizzati a scegliere gli specifici prodotti europei da aggredire. Ma la strategia ritorsiva può attuarsi anche attraverso iniziative di tipo diverso: a seguito della vittoria nella medesima controversia, l’Ecuador - per esempio - non seguì l’esempio statunitense dell’applicazione di dazi ritorsivi, ma decise invece di colpire gli interessi delle imprese europee penalizzando la tutela dei loro diritti di proprietà intellettuale (chiese infatti al WTO di essere autorizzato a violare temporaneamente gli obblighi assunti ai sensi dell’accordo TRIPs).
Gli esempi riportati evidenziano l’utilizzo, nella scelta dei settori da colpire attraverso l’adozione di misure ritorsive autorizzate, di precise tecniche finalizzate a mobilitare “alleati” all’interno del paese destinatario delle misure (c.d. “ritorsioni chirurgiche”). La strategia consiste nel minacciare l’adozione di ritorsioni in grado di colpire gli interessi di gruppi economici capaci di influire sui decisori politici, sapendo che ciò attiverà la loro mobilitazione all’interno delle istituzioni del paese, con l’obiettivo di ottenere l’eliminazione della misura protezionistica.
Il meccanismo delle misure ritorsive autorizzate rende assai delicata l’eventuale decisione di ricorrere a iniziative di tipo protezionistico configgenti con le norme del sistema multilaterale, perché ciò comporta che alla difesa di un settore consegua sempre il sacrificio di un altro settore; inoltre, la facoltà di scelta della ritorsione – concessa di fatto ai paesi che impugnano la misura illegittima – impedisce di sapere a priori (e magari pianificare) chi sarà costretto a “pagare il prezzo” della misura protezionistica illegittima.
Per l’Unione Europea la questione è complicata dal fatto che la ritorsione può colpire maggiormente alcuni stati (quelli in cui è più sviluppato il settore preso di mira) rispetto ad altri, e può anche accadere che gli stati più colpiti siano quelli le cui economie hanno beneficiato meno della misura protezionistica illegittima. In altri termini, se non è facile individuare l’interesse economico meritevole di protezione all’interno di un singolo paese, lo è ancora meno in ambito europeo. Ciò nonostante l’Europa - contrariamente a quanto sembrano ritenere in molti - ha attivato un cospicuo numero di misure protezionistiche, in parte legittime e in parte no (subendo anch’essa, come gli Stati Uniti, numerose procedure di infrazione).
Presupposti per l’attivazione di una procedura europea finalizzata all’ottenimento di misure protezionistiche sono la raccolta di elementi che provino l’esistenza di alcune situazioni di fatto (ad es. sovvenzioni statali, vendite in dumping, ostacoli al commercio, ecc.), e il sostegno dell’industria comunitaria (almeno il 50% del totale della produzione dei soggetti consultati deve esprimere parere favorevole all’iniziativa). Raggiungere un ampio consenso settoriale, nell’ambito dell’industria comunitaria, non è cosa semplice: anche rimanendo all’interno di un singolo paese, le imprese che hanno affrontato lo sforzo di una seria ristrutturazione (per esempio, mediante un riposizionamento su produzioni a maggior valore aggiunto) hanno meno interesse delle altre a supportare misure di protezione (anche per il rischio che una politica protezionistica inneschi reazioni ritorsive: una spirale in tal senso potrebbe danneggiare in primo luogo proprio le imprese più dinamiche e internazionalizzate). Conoscere i meccanismi di funzionamento delle procedure comunitarie in materia di misure protezionistiche aiuta a comprendere che la figura, ormai mitica, del “burocrate europeo” che impedisce ai governi di difendere i rispettivi interessi nazionali, nella realtà non esiste: esistono invece vari interessi configgenti tra le imprese comunitarie (e anche tra le stesse imprese nazionali), che spesso impediscono di raggiungere il quorum necessario ad attivare il processo che dovrebbe portare all'adozione di una misura protezionistica.
Ad ogni buon conto, i dazi adottati dall’amministrazione Trump non rispettano le condizioni previste dai trattati internazionali, e quindi sono illegittimi; contro gli stessi sono state prontamente avviate procedure davanti al WTO, e già circolano dettagliate “liste di ritorsione”. Le lobbies dei produttori americani presi di mira sono avvisate... .

Nicla Picchi (Avvocato, Esperta di commercio internazionale)